Parte de la agenda de investigación de Visión Legislativa se encuentra en el análisis de las instituciones congresionales comparadas. Natalia Ajenjo, politóloga, presenta algunas conclusiones sobre el uso de mecanismos de control político en España por parte de los legisladores, frente al control político que ha sido más eficiente en el ámbito extra-parlamentario.
Recoge datos que ilustran el intercambio Ejecutivo Legislativo desde finales del siglo XX hasta 2017, da revisión al marco legal del control político español. Refiere sobre la intervención de grupos de interés externos al legislativo y el rol de los medios de comunicación en la producción de ciclos de información cortos y pasajeros.
MECANISMOS DE CONTROL POLÍTICO EN ESPAÑA: Normas, Evolución y Evaluación
Natalia Ajenjo Fresno
@natajenjo
Valencia, España, 30 junio 2017.
Normas
La existencia de mecanismos para el control político es esencial en cualquier democracia. Tiene una gran importancia para el verdadero funcionamiento del engranaje que vincula a los Poderes del Estado (Legislativo, Ejecutivo, y Judicial) íntimamente. Con fines comparativos, numerosos trabajos se han fijado en la variación inter-régimen (por ejemplo, aquélla entre sistemas presidenciales y parlamentarios), ignorando las variaciones intra-régimen así como la existencia de ‘transferencias’ entre los regímenes que, en resumen nos conducen más a un análisis de los ‘modelos de poder’ que a un análisis encasillado en las tipologías clásicas.
De hecho, las investigaciones de las últimas dos décadas llevan confirmando la ‘presidencialización de sistemas parlamentarios’ así como la ‘parlamentarización de sistemas presidenciales’ – esto es, una especie de necesidad de estudio de modelos híbridos en ambos casos, al tiempo que una convergencia histórica entre estos supuestos diseños constitucionales diferenciados.
En consonancia, el foco de análisis se sitúa mayormente en la política del día a día, en que existe un abanico muy rico al que prestar atención, pues son éstas herramientas las que permiten a los Poderes ejercer un determinado modelo de mutuo ‘checks-and-balances’. Estos mecanismos se convierten en las verdaderas herramientas que puede emplear la oposición para retener al gobierno de un libre albedrío sin control, esto es, lo más ‘cercano’ posible a la representación y la legitimidad.
Las reglas que habilitan un control político desde dentro del diseño constitucional y procedimental pueden albergar desde la existencia o no de un Ombudsman, la asignación de autoridad a quien elabora el orden del día cuando se introducen preguntas de control al Gobierno, la capacidad de iniciar juicio político por parte de la legislatura, la existencia de restricciones al filibustering, la variación entre la necesidad de autorizaciones legislativas vinculantes o informativas, el procedimiento y forma de requerir respuestas orales o escritas al Gobierno y sus miembros…
Podemos ‘visualizar’ al menos cuatro celdas de variación: aquél conjunto de reglas que refuerza al Poder Ejecutivo y debilita al Poder Legislativo en el ejercicio de control político, la celda que representaría el extremo opuesto; una celda en la que se refuerzan los Poderes Legislativos sin mermar los Poderes del Ejecutivo, y viceversa. En términos empíricos, es difícil encontrar modelos puros y, por tanto, es cada vez más imperativo orientar la investigación hacia las variaciones, los modelos ‘mixtos’, ‘híbridos’, o, simplemente, cambiantes. Pero todas las democracias del mundo tienen mecanismos de control político claramente establecidos.
En el extremo opuesto, también podemos identificar una variedad de ‘modelos de poder’ en que el control político no es un pilar principal ni desde el diseño institucional ni desde su ejercicio, como por ejemplo: la ausencia de normas [efectivas] que vinculen a los Poderes (China, Cuba), el establecimiento de Poderes no electos que determinan el juego político (Irán, Marruecos), el uso extremo de poderes unilaterales que refuerzan al Poder Ejecutivo por encima de cualquier otra fuente de poder (Rusia, Turquía, Venezuela), o modelos en que ni siquiera está bien definida la separación de Poderes. En suma, la propia existencia de mecanismos de control político define si nos encontramos en un régimen democrático, y, dentro de éste, nos permite caracterizar un cierto ‘modelo de poder’.
En esta primera parte de investigación sobre los mecanismos de control político en España, sobresalen dos características (Véase Tabla 1, al final), a saber:
- La existencia de reglas ‘fuertes’ tanto en la dirección de control de las Cámaras al Gobierno (existe la moción de censura; la posibilidad del Congreso de derogar o denegar la validez de un Decreto-Ley del Poder Ejecutivo; y la posibilidad de iniciar un juicio político si halla indicios de traición o delito contra la seguridad del Estado), como del Gobierno a las Cámaras (existe la cuestión de confianza; puede ‘filtrar’ iniciativas legislativas acogiéndose a un argumento de escasez presupuestaria; y puede disolver las Cámaras ‘anticipadamente’).
- La existencia de reglas ‘débiles’, pero que pueden ser empleadas para ‘colapsar’ el adecuado funcionamiento de las instituciones del Gobierno y de la Administración Pública. Estos mecanismos pueden preverse más útiles cuando existe un Gobierno en minoría, con una oposición provista de capacidades para obstruir la eficiencia y eficacia del Gobierno y jugar así un ‘blame game’. Y viceversa: sería esperable que, cuando existe un gobierno con mayoría absoluta en el Congreso, estas herramientas son escasamente reclamadas, pues la fusión de Poderes es más clara. Este tipo de reglas son la capacidad de las Cámaras de solicitar informes, interpelaciones, mociones, y preguntas en Pleno y/o en Comisión al Jefe de Gobierno como a cualquier miembro de su equipo.
Evolución
El uso en España de las ‘reglas fuertes’ ha sido sorprendentemente escaso (en el período democrático reciente: 1979-2017): en primer lugar, sólo se han presentado tres mociones de censura (en 1980, 1987, y 2017), todas fracasadas. Ad contrariam, se han presentado dos cuestiones de confianza (en 1980 y en 1990), ambas exitosas. La capacidad del Poder Ejecutivo mediante el Real Decreto-Ley ha sido bastante estable, y prácticamente siempre, éstos han sido convalidados por el Congreso sin mayor dificultad (Véase Tabla 2, al final). La disolución de Cámaras anticipadamente ha ocurrido solamente dos veces.
En cuanto al uso de las ‘reglas débiles’, y más relevantes bajo esta perspectiva de la política del día a día, en España, encontramos el siguiente patrón (Véase Tabla 3, al final), que nos informa con mayor detalle del ejercicio de control político en España. En primer lugar, destaca una especie de ‘efecto de aprendizaje democrático’ en cuanto al uso de algunos mecanismos de control político en comparación con otros. Por ejemplo, el uso de la petición de informes al Gobierno con respuesta escrita presenta una evolución siempre in crescendo respecto a otros mecanismos, cuyo patrón de uso es más estable (por ejemplo, la solicitud de informes a la Administración). De hecho, este patrón se sostiene marcadamente si atendemos a los datos del volumen de preguntas escritas contestadas (tanto en Pleno como en comisión) atendiendo a los datos del Ministerio de la Presidencia (Véase Tabla 4, al final).
Un claro segundo patrón que se desprende de los datos recogidos es que el tipo de gobierno (mayoría versus minoría) no hace ningún efecto en cuanto al uso de mecanismos de control político. Por tanto, la expectativa expuesta más arriba no se cumple en el caso español. Como se ha analizado en otro lugar (Ajenjo & Molina, 2011), la marcada prevalencia del Poder Ejecutivo en términos de agenda-setting es tan notable, que incluso se traslada a limitar la actividad de la oposición en cuanto a control político.
La formación de gobiernos en España se ha realizado siempre (incluso en aquéllos clasificados como minoría) con el apoyo de ‘partidos-bisagra’ – o partidos pequeños y medianos – que sin embargo no entran a formar parte de una gobierno de coalición estrictamente definido. Así, las desventajas de la oposición son, al menos, dos muy claras: (1) la posición central de los dos partidos grandes (PSOE, PP) evita la potencial formación de coaliciones inter-partidarias de los actores en la oposición, por tanto no existen incentivos a la cooperación, sino más bien límites para ello; y (2) los mecanismos disponibles para la oposición de controlar a un gobierno en minoría estarían ‘en jaque’ respecto a la capacidad de amenaza del Ejecutivo de disolver las Cortes.
En este sentido, es más eficiente para la oposición generar control a la actividad del Gobierno a través de las enmiendas legislativas a las propuestas de éste que mediante cualquier otro mecanismo clasificado como mecanismo de control político estrictamente ( véase Ajenjo, 2013).
Un tercer descubrimiento es que, mientras que el Congreso de los Diputados interviene decisivamente en la elección [exclusivamente] del Jefe de Gobierno (mediante el voto de investidura), está sin embargo habilitado para ejercer control político sobre todos los miembros del Gobierno y la Administración Pública.
Así, existen al menos dos prácticas habituales que vinculan al Poder Ejecutivo y Legislativo en este preciso sentido: en primer lugar, después de cada Consejo de Ministros celebrado los viernes, el Presidente o el Vice-Presidente del Gobierno sostienen una rueda de prensa abierta que informa inmediatamente de los asuntos integrados en la agenda política del Gobierno. Esta oferta de información puntual habilita a la oposición para preparar con la debida agilidad acciones posibles respecto las prospectivas iniciativas legislativas del Gobierno: bien mediante la movilización de grupos de presión, de interés, de sus bases, o de la sociedad civil en contra de alguna línea de política pública prevista (mecanismo ex ante), mediante la presentación de enmiendas justificadas y bien elaboradas (mecanismo durante), o usando mecanismos de control político (mecanismo ex post).
En segundo lugar, se produce un uso de la ‘moción de reprobación a miembros del Gobierno’ que, mientras que deja en manos del Jefe de Gobierno la decisión final en torno a la destitución o no del Ministro sometido a tal escrutinio, desde luego contribuye a visibilizar y publicitar las posiciones de la oposición respecto las acciones específicas de los miembros de Gobierno en materia de políticas y acciones públicas habitualmente relevantes. Este particular fenómeno no ha sido objeto de estudio en esta pieza de investigación y difusión, pero bien puede servir para la realización de un análisis cuantitativo y cualitativo muy valioso.
Evaluación
- La evolución a examen en este trabajo demuestra que existe una sorprendente simetría en cuanto a las normas que habilitan a ambos Poderes a ejercer control político – lo que estimamos como una característica muy positiva, pues asegura esa íntima vinculación a la que nos referíamos al inicio que, en principio, contribuye a un buen funcionamiento del régimen democrático (entendiendo por ‘bueno’ la representación y la legitimidad).
- España se ha transformado de un bipartidismo imperfecto a un multipartidismo con relativamente baja polarización (desde al menos 2016, en que UNIDOS-PODEMOS se incorpora como bloque parlamentario al Congreso de los Diputados) que puede influir decisivamente en todos los patrones de toma de decisiones y de sujeción a los mecanismos de control político existentes (y potencialmente innovadores).
De hecho, la última moción de censura (Mayo de 2017) fue presentada por este grupo parlamentario, quienes, a sabiendas de su seguro fracaso, sin embargo abogan por mejores herramientas para el control político, mayor transparencia de los partidos (en particular, de sus fuentes de financiación, de sus redes de influencias y de su arbitrariedad en la distribución de recursos públicos), mayor eficiencia de las comisiones de investigación encargadas de elaborar informes especializados sobre temas como la corrupción, y mayor información, implicación, y movilización de la sociedad civil en torno a ‘lo político’.
- Finalmente, una [relativamente] sombría realidad es que el control político es, actualmente, más eficiente desde el ámbito extra-parlamentario que viceversa. Y, de hecho, yo haría extensivo este fenómeno a los países democráticos sumergidos en la globalización política, económica, cultural, social, etc. Esto es: tienen un impacto más directo, más global, más informativo, más movilizador, y más creíble para la ciudadanía, la difusión de informes masivos como los Papeles de Panamá (2,6 terabytes!!), Wikileaks, o el Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional (en menor medida y difusión) que cualquier análisis como el presentado en este pequeño estudio…
La ventaja de estos informes es precisamente su capacidad de movilización de la sociedad civil, a través de una mayor información y la promoción, indirectamente, de una mayor ‘democracia deliberativa’. A cambio, la gran desventaja de la difusión de estos recientes mega-informes es que, en mi opinión, el ciclo de atención hacia los contenidos y descubrimientos de éstos, están bajo control de los medios de comunicación nacionales.
Así, desafortunadamente, sabemos que los medios masivos de información no están interesados en mantener ciclos de atención muy extensos en torno a ninguna cuestión en especial, sino más bien en producir ciclos de información cortos y pasajeros, seguidos de más ‘booms’ que atraigan el sostenido consumo de los medios.
Aquí el texto completo:
Mecanismos de control político en España, Natalia Ajenjo 4jul17
