México, Ciudad de México, 7 de marzo 2016.
María del Carmen Nava Polina
@MaricarmenNava
El tema de instaurar el mando único policial en México no es nuevo, aunque haya sido retomado recientemente por la Conferencia Nacional de Gobernadores. Felipe Calderón como Presidente de la República presentó una iniciativa de ley que buscaba establecer mandos únicos estatales. Esta iniciativa no fue dictaminada por las comisiones a las que se turnaron en el Senado en 2010. Cinco años después, el Partido Acción Nacional presentó ante el Senado una iniciativa de reforma en materia de seguridad contraria al mando único.
El debate.
La propuesta de mando único policial se inserta dentro de la reforma en materia de seguridad pública y en estas ramas hay distintos puntos de vista. Se argumenta que si no hay control de las acciones estatales que realizan los gobernadores, menos lo habrá si se les otorga legalmente la responsabilidad de encabezar un mando único.
Se cuestiona sobre si la capacitación de policías es o no suficiente para provocar mejoras públicas en la percepción y confianza en los cuerpos policiacos. Aún más, se señala que el debate no ha tocado la reconstrucción de la relación entre la policía y la sociedad, como lo expresa Ernesto López Portillo.
También se reclama –y con razón- sobre la permanencia de policías de mando y custodios habiendo reprobado las pruebas de control de confianza; aunque no estoy cierta de que haya interés de los ciudadanos para ocupar los puestos de policías y elementos de seguridad que requiere el país.
Al respecto, hay mediciones periódicas de la incidencia de delitos y percepción sobre seguridad pública como la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción Sobre Seguridad Pública (ENVIPE), pero ésta no incluye una batería de preguntas sobre el interés que tendrían los ciudadanos de formar parte de cuerpos policiacos y de seguridad, honestos, capacitados y bien remunerados.
Diagnosticamos y fotografiamos la inseguridad, siendo que es indispensable construir la solución y mejora pública al generar un interés real de cualquier persona para formar una nueva policía. Quitamos a los policías y elementos de seguridad que no cuentan con la confianza ciudadana pero ¿y a quién ponemos?
Y como contexto de la operación de la reforma en seguridad pública que entró en vigor en 2008, la ENVIPE 2015 muestra el crecimiento de la percepción de inseguridad entre 2011 y 2015 de casi cuatro puntos porcentuales, ya sea que la midamos en entidades federativas, municipios o localidades.
Aportaciones.
A los puntos de debate anteriores, añadiría dos elementos que no se han colocado en el análisis sobre el fortalecimiento del sistema de seguridad pública y propuesta de mando único:
1) Desconocemos a cuánto asciende el presupuesto público total en seguridad pública a nivel federal, estatal y municipal. Resulta que la inseguridad es la principal preocupación de los mexicanos, pero –irónica y tristemente- se ignora el monto de los recursos asignados a proporcionar seguridad.
2) No hay una medición de los cambios o beneficios de la reforma constitucional en materia de seguridad pública, ni en su primera fase (es decir, desde la entrada en vigor de la reforma constitucional en 2008 y su consecuente inicio de operación completa en junio de 2016) ni en su posterior operación. Doy tres ejemplos: se desconoce cuáles son los beneficios concretos de la capacitación de elementos de seguridad y procuración de justicia (cuando seguramente los hay); no hay elementos para identificar si hay un incremento ciudadano en querer formar parte de los elementos de seguridad a nivel federal, estatal o municipal; se desconoce cuáles son los avances concretos en el uso del gasto público en materia de seguridad –en cualquiera de los tres niveles de gobierno-.
Detrás de todo ello, lo que busco resaltar es que no existe una estimación esperada de los resultados o beneficios que se deriven de la reforma en seguridad pública, como la reducción en las estadísticas de inseguridad o de respeto y práctica policial con perspectiva de derechos humanos. Mucho menos hay estimaciones de los beneficios o repercusiones en el debate de la instauración de un mando único policial.
No por carecer de expectativas cuantitativas y cualitativas concretas, implica que el debate no deba darse. Más bien el énfasis está en que cualquier propuesta de reforma constitucional y legal, con sus subsecuentes políticas públicas y regulaciones, deben considerar mediciones y resultados esperados, para poder contar con mayores elementos de decisión y evaluación. Y hasta el momento, los argumentos a favor y en contra del mando único policial no han considerado el uso de los recursos presupuestales y su rendición de cuentas.
¿Qué pasaría si volteáramos el enfoque y nos preguntáramos cuánto se gasta, qué se ha logrado con ese gasto y cómo podemos marcar metas de corto, mediano y largo plazo en materia de seguridad?
En todo ello, la rendición de cuentas es un tema que transversalmente toca cualquier rincón de la reformas en seguridad, haya o no mando único. Y vayamos más allá: ¿seguiría siendo fundamental instaurar un sistema nacional anticorrupción si hubiera un puntual seguimiento al uso del gasto público, a sus resultados y se penalizara la omisión, abuso o actuación de servidores fuera del marco de la ley?
Coordinación sin supervisión de San Lázaro.
El artículo 21 constitucional establece que “las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional” y que el ministerio público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse para cumplir los objetivos de la seguridad pública con bases mínimas. Deben regular la “selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública“.
El debate sobre la conveniencia del mando único policial, ocurre meses antes de que entre en completa operación –por decreto constitucional en junio de 2016- el sistema procesal penal acusatorio en el país (aquí puede consultarse el decreto de la reforma constitucional y el marco jurídico base en la materia).
Con este decreto se crea el Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal, que se integra por el Poder Legislativo –a través de un diputado y un senador-, el Ejecutivo, Judicial, academia y sociedad civil; dicho Consejo se encarga de “establecer la política y la coordinación nacionales necesarias para implementar, en los tres órdenes de gobierno, el Sistema de Justicia Penal”.
En esta composición, la cámara baja está tan interesada en la implementación del nuevo sistema, que no ha designado a su representante ante el Consejo. Esto es una muestra más de que las disposiciones legales y normativas pueden considerar los elementos de un equilibrio de poderes en el bosquejo de una política pública tan importante como el sistema de justicia penal, pero su operación y resultados sigue atada a la voluntad política y legislativa.
Aunque es también una realidad que tener pluralidad de representantes no garantiza la calidad, responsabilidad y viabilidad de las propuestas que realicen.
Seguridad ¿equivale a la salud de indígenas?
Pero ¿cuánto se asigna del presupuesto federal a seguridad pública en los municipios, demarcaciones territoriales y entidades federativas? ¿Qué tipo de resultados han generado el uso de estos recursos? ¿Cuáles son las proyecciones esperadas de cambio desde que inició la capacitación para profesionalizar los cuerpos policiales?
El presupuesto de egresos federal de 2016 considera 5,952 millones de pesos subsidio en materia de seguridad pública a entidades federativas y municipios; es un monto similar a lo asignado para el desarrollo integral de los pueblos y comunidades indígenas en materia de salud. ¿Cuál será un requerimiento más apremiante: salud o seguridad?
Los recursos que son federalizados, es decir, que son transferidos a municipios, demarcaciones territoriales y entidades federativas, deben cumplir con la línea de fiscalización, vigilancia, verificación, evaluación –entre otros preceptos- de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Por ende, el subsidio a los municipios, demarcaciones territoriales de la Ciudad de México y entidades federativas que ejerzan de manera directa o coordinada la función de seguridad pública (FORTASEG), deben evaluarse y uno de los actores obligados por ley a esta evaluación –y de cualquier programa federal-, son las comisiones ordinarias de la Cámara de Diputados, de acuerdo con el artículo 110 de la citada Ley. Los diputados llevan diez años incumpliendo con esta disposición legal.
Los 300 subsidiados.
La asignación de los recursos de FORTASEG son parcialmente concursables, de acuerdo con los Lineamientos publicados en el DOF (para ver texto, aquí) y se consideran el cumplimiento de los Programas con Prioridad Nacional. Los lineamientos señalan 300 municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México de elegibilidad principal y 84 de elegibilidad complementaria que recibirán los recursos del FORTASEG.
La distribución de estos recursos considera cuatro aspectos y establece un peso específico para cada uno: la población (20%), el combate a la delincuencia e incidencia delictiva (40%, desglosando al primero un 70% y 30% al segundo), las características del municipio o demarcación (si es destino turístico, zona fronteriza, conurbado o si es próximo a municipios o demarcaciones con alta incidencia delictiva, asignan 20%) y el estado fuerza que indica la proporción del número de elementos operativos municipales y estatales en el municipio o demarcación territorial respecto al total nacional (20%).
Estos criterios de elegibilidad para el subsidio premian a aquellos municipios que tienen oportunidad de combatir la delincuencia por sobre los que no han logrado reducirla y cabe preguntarse si se requiere otorgar más recursos a quienes han cumplido mejor con la tarea, o a quienes tienen mayores problemas para reducir la incidencia delictiva.
Los 300 municipios de elegibilidad principal, recibirán un subsidio promedio de más de 18 millones de pesos, mientras que los 84 municipios o demarcaciones de elegibilidad complementaria, recibirán más de 4 millones de pesos (casi la cuarta parte de los municipios de elegibilidad principal).
Estos criterios llevan a la asignación de mayor subsidio al Distrito Federal que abarcan las 16 demarcaciones territoriales, por sobre estados con mayor inseguridad como Michoacán a los que se asignaron recursos a 9 municipios (de 113), o el subsidio a 6 municipios de Guerrero (de 81).
Volvemos a la pregunta: ¿cómo estamos asignando los recursos públicos? Y más allá de su distribución, ¿cómo se monitorea y evalúan los resultados alcanzados? Al respecto, no hay respuestas.
La idea es ir más allá de la asignación de gasto, colocar el énfasis en su supervisión y con ello estar en posibilidad de conocer qué aportaciones públicas concretas muestran a través del tiempo. Esa es una pregunta que con la información existente, no puede ser respondida.
Estamos estancados en la comprobación del uso de recursos que realiza la Auditoría Superior de la Federación con la escasa información que hay. Pasar a la evaluación por resultados del gasto público en materia de seguridad, es –aún- un paraíso inalcanzable.
Aquí texto completo: