Sano es tomar distancia para analizar con mayor perspectiva la actual dinámica del sistema político y sus actores en el Congreso. Esta vez retomamos un poco de historia sobre las etapas de la pluralidad partidista y sus efectos en la actividad en la Cámara de Diputados durante el siglo XX.
En 2003 se presentaron los resultados “Los efectos de la pluralidad en la actividad legislativa: la Cámara de Diputados en México, 1917-2000” como parte del taller internacional de investigación organizado por The Center For New Institutional Social Sciences, de Washington University in St. Louis. Se resumen algunos hallazgos.
Arqueología legislativa
El estudio histórico-cuantitativo del Poder Legislativo en México es incipiente. No se cuenta con un acervo de información inteligente, a través del tiempo, público, traducido en bases de datos oficiales, académicas o de alguna organización especializada, que permita analizar con evidencia clara y metodología sólida, el comportamiento de los diputados, su relación con otros actores y poderes.
Para entonces se contaba con 84 años de actividad legislativa observada. El objetivo de los avances de investigación presentados era mostrar que la pluralidad política en la integración de las legislaturas en México influyó en la aprobación y modificaciones de las propuestas de ley, así como en la participación de los diputados a través de la presentación de iniciativas.
Los datos que aquí se reportan se derivan de años de investigación en documentos oficiales. Se han aplicado distintas herramientas estadísticas para construir y proponer algunas pautas explicativas del trabajo en el siglo XX de la Cámara de Diputados. Prácticamente hacemos arqueología legislativa.
Pluralidad
Un conjunto de reformas institucionales como la creación de un partido político oficial, la prohibición de la reelección inmediata de legisladores, las modificaciones en las fórmulas para elegir representantes populares y la competencia electoral, produjeron cambios en la integración de la representación política. A partir de ello es posible identificar diversos periodos históricos.
La pluralidad se entiende como la diversidad partidista de los diputados federales; existe en distintos grados. Los grados de pluralidad en la Cámara han tenido consecuencias sobre cuatro indicadores de la actividad legislativa:
- Presentación de iniciativas de diputados en general.
- Participación de diputados de oposición en presentación de iniciativas.
- Aprobación de iniciativas de ley.
- Enmiendas de iniciativas dictaminadas o discutidas en el Pleno.
Sin partido oficial
Esta etapa de ausencia del partido oficial es la que menos se ha investigado sistemáticamente (de 1917 a 1929), a pesar de que es el periodo más ilustrativo y enriquecedor para ejemplificar el intenso intercambio parlamentario y político. La dinámica que se vivió en esa época, sólo es comparable con el gobierno dividido que se presenta en México de 1997 a la fecha.
La actividad legislativa se afectó por la existencia de un sistema de partidos políticos que surge con la creación del Partido Nacional Revolucionario (PNR, predecesor del PRI) en 1929. Fue un parte aguas en la actividad del Congreso.
Sin reelección y diputados variables
Otros factores que influyeron en la dinámica del Congreso fue la no reelección consecutiva de legisladores, así como los cambios en las fórmulas de elección de representantes. El Legislativo en México ha tenido periodos de alta relevancia e independencia respecto al Poder Ejecutivo; el presidencialismo mexicano no fue exitoso en los años veinte. Hace noventa años el Presidente tuvo muchos obstáculos para conformar mayorías y sacar adelante su proyecto de gobierno en la arena legislativa.
La reelección consecutiva existió hasta 1933; a partir de 1934 la legislatura se integró por representantes que al perder el incentivo de la reelección, dejaron de tener una conexión con sus electores.
Ahora bien, el tamaño de la Cámara ha sido diferente. Entre 1917 y 1979 el número de diputados era variable. De 1917 a 1930 las siete legislaturas tuvieron un promedio de 256 diputados. En la 34 Legislatura (1930-1932) se aplicó una reducción en el tamaño de la Cámara y hasta la 45 Legislatura (1961-1964) el promedio de diputados que la integraban fue de 160.
Para la 40 Legislatura que inició en 1964, hubo un aumento en el número de diputados producto del cambio en las fórmulas electorales, por lo que entre 1964 y 1979 el tamaño promedio de la cámara baja fue de 220 legisladores. A partir de 1979, resultado de la integración de un sistema mixto que combina mayoría relativa y representación proporcional para la elección de diputados, así como otras reformas constitucionales que fortalecieron al Congreso, la Cámara tuvo un tamaño fijo de 400 diputados hasta 1988. Finalmente, la última reforma constitucional con relación al tamaño de la asamblea entró en vigor en 1988, creciendo a un total de 500 diputados.
En todos los casos, los aumentos en el tamaño de la Cámara tuvieron un efecto positivo en la pluralidad de la misma; es decir: a mayor número de diputados había mayor pluralidad partidista.
La evidencia en todos los casos, muestra que estas reformas en combinación con otros factores constitucionales, contribuyeron al surgimiento del presidencialismo mexicano.
Hallazgos
La menor tasa de aprobación que ha tenido el Poder Ejecutivo en México desde 1917, fue en la 29 Legislatura (1920-1922), sólo 19.3 por ciento de sus iniciativas de ley se aprobaron; señal de una gran confrontación entre Poderes. En esta Legislatura se presentaron 83 iniciativas, dejando 67 sin resolver (de los cuales 54 eran relacionados con temas hacendarios).
En contraste, con la creación del partido oficial (PNR), el beneficio para las propuestas presidenciales fue notable: pasó de una aprobación del 67 al 84 por ciento. A partir de entonces, la Cámara de Diputados aprobó al menos nueve de cada diez propuestas presidenciales en 21 de 25 legislaturas.
En el periodo de 1917 a 1929 que existió una pluralidad muy alta y había una amplia experiencia legislativa en los diputados, el éxito de las iniciativas de diputados estuvo incluso por encima de la presidencial: 59 frente a 57 por ciento.
Los grandes cambios vinieron después, primero con la creación del partido oficial y posteriormente con la prohibición de la reelección; ambos elementos hicieron que disminuyera notablemente la pluralidad política en la Cámara.
El éxito en las propuestas de diputados no volvió a alcanzar el 87 por ciento de aprobación que observó en la 32 Legislatura (1926-1928), justo una antes del surgimiento del PNR. En ésta se aceptaron 71 iniciativas de 83, 50 de ellas en materia hacendaria. El nadir histórico de los diputados fue la 53 Legislatura (1985-1988), que obtuvo un éxito de sólo el 6.5 por ciento.
Enmiendas
De 1917 a 2000, tres de cada diez iniciativas dictaminadas o discutidas se han enmendado. Son tres las legislaturas que han hecho modificaciones a más de la mitad de iniciativas dictaminadas, todas caracterizadas con un alto grado de pluralidad: la 29 Legislatura (1920-1922) con 51 por ciento, la 55 Legislatura (1991-1994) con 53 por ciento y la 57 Legislatura (1997-2000) con 56 por ciento. Esta última es la que ha realizado un mayor porcentaje de modificaciones a los proyectos dictaminados en la historia de México.
Con la creación del partido oficial la pluralidad de la cámara se nulificó; con ello la Cámara de Diputados fue un menor contrapeso de las propuestas del Ejecutivo. Otro hallazgo es que los diputados de oposición son más combativos que los del partido en el gobierno, independientemente que haya alternancia partidista en la Presidencia de la República.
Aquí texto completo: