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¿Amnistía, indulto o abdicación?

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¿Amnistía, indulto o abdicación?

Ciudad de México, 7 diciembre 2017.

Jorge Yáñez López

@yanezlj

Como es común en su larga historia de improvisaciones y ocurrencias, el presidente nacional del partido Movimiento de Regeneración Nacional (Morena) López Obrador, declaró recientemente que consideraría la posibilidad de ofrecer amnistía a los líderes del narcotráfico.  La declaración muestra la forma como López Obrador concibe el cargo de presidente del país y también las causas de la violencia relacionada con la operación del crimen organizado y el combate del mismo.

Dimensión institucional

En primer lugar, no es facultad del presidente de la República otorgar amnistía a personas perseguidas o bajo proceso penal, es una atribución del Congreso de la Unión conforme a lo señalado en la fracción XXII del artículo 73 constitucional.  Lo que el Ejecutivo sí puede conceder es indulto pero a reos sentenciados, es decir, personas que después del respectivo proceso se les hubiera encontrado culpables y se encuentren cumpliendo una sentencia (fracción XIV del artículo 89 constitucional).  La diferencia es importante porque en el caso de leyes de amnistía se otorga un beneficio a cualquier persona que se encuentre en los supuestos específicos de esa ley —pueden ser sentenciados, en proceso o que se encuentren en libertad— sin que se tenga conocimiento previo de quiénes son y en su caso si realmente son responsables de los delitos previstos en la amnistía.  El indulto en cambio se otorga de forma personal y por ello implica que el Ejecutivo debe valorar las condiciones específicas del reo sentenciado.

Los dos casos más recientes en los que el Congreso de la Unión aprobó leyes de amnistía corresponden a la «Ley de Amnistía» del 22 de enero de 1994 relacionada con el levantamiento armado en Chiapas y la «Ley de Amnistía» del 28 de septiembre de 1978 que formó parte de la reforma política que permitió la integración a la vida institucional de corrientes políticas que optaron por el uso de la violencia durante los setenta.  En ambos casos se trató de situaciones de violencia que tenían como motivo la forma de integración y funcionamiento del poder público, es decir, era violencia por motivos políticos.

En 1978 un solo partido político controlaba el Poder Ejecutivo, la mayoría calificada de la Cámara de Diputados, prácticamente todo el Senado de la República, así como los gobiernos de los estados y territorios del país, y la jefatura del Departmento del Distrito Federal.  El monopolio de la representación política por parte del PRI y la falta de libertades políticas, hacían impensable que los partidos de oposición lograran acumular posiciones de poder y por lo tanto, influir realmente en las decisiones del poder público.  La serie de cambios legales conocida como la reforma política de Reyes Heroles, por ser este secretario de Gobernación y artífice de las mismas, inauguraron un periodo virtuoso de modificaciones institucionales que tuvieron su primer gran efecto relacionado precisamente con la Ley de Amnistía en la integración de la izquierda partidista en el Congreso desde 1979.  Pero incluso la ley en comento preveía excepciones, por ejemplo el artículo 1º señalaba que se decretaba amnistía «por los delitos de sedición, o porque hayan invitado, instigado a incitado a la rebelión, o por conspiración u otros delitos cometidos formando parte de grupos e impulsados por móviles políticos con el propósito de alterar la vida institucional del país, que no sean contra la vida, la integridad corporal, terrorismo o secuestro».  En el caso de estos últimos delitos podrían beneficiarse los responsables de la aministía siempre y cuando no se les considerara de alta peligrosidad.

La Ley de Amnistía de 1994 se expidió como parte de la solución política para atender el levantamiento armado en Chiapas, y el beneficio estaba especificado para los actos de violencia ocurridos entre el primero de enero y el veinte del mismo mes en ese estado, y condicionado a la entrega de rehenes, armas, explosivos y demás materiales.

 

Dimensión política

Para expedir una ley de amnistía no solo importa el objetivo principal, sino también el contexto.  En los dos casos señalados, un elemento común es que el Estado se encontraba en una posición de fuerza.  Ni los movimientos guerrilleros de los setenta, ni el levantamiento zapatista en 1994, representaron una verdadera amenaza a las capacidades de respuesta de las instituciones policiacas y militares.  Su fuerza y eco en ciertos grupos sociales provino de la legitimidad de sus demandas.

El reconocimiento de que era adecuado ofrecer la extinción de la acción penal para seguir construyendo acuerdos que permitieran la participación en la vida política y la integración a la sociedad, no se basó en el miedo o incapacidad para hacer frente al conflicto armado.  Pero nada de esto ocurre en el caso del combate al crimen organizado.

Amnistía en muro

Amnistía como señal de abdicación

Si un integrante del poder público decide no cumplir sus atribuciones constitucionales o legales está abdicando su responsabilidad.  Si el incumplimiento tiene como fundamento una ley, como en el caso de las leyes de amnistía, se entiene que en la búsqueda de lograr un objetivo superior se dejarán de cumplir las obligaciones de investigar delitos y perseguir a los presuntos responsables.  No es realista esperar que todos los integrantes de la sociedad, en particular quienes fueron víctimas, estén de acuerdo siempre cuando se expiden leyes de amnistía, pero lo mismo ocurre casi con cualquier decisión legislativa, habrá ganadores y perdedores.  Pero si el incumplimiento es por incapacidad política, legal o material de hacer cumplir la ley, entonces se está ante la abdicación del poder del Estado.

En el caso del combate al crimen organizado, es conveniente tener presente las siguientes proposicones:

  1. El objetivo del crimen organizado es acumular ganancias extranormales producto de la comisión de una serie de delitos, entre los que se incluyen el homicidio, la desaparición de personas y la tortura, entre los más condenables.
  2. Los integrantes del crimen organizado no tienen como objetivo el modificar la forma de integración del poder público, ni ampliar las libertades.
  3. El crimen organizado es el responsable de la gran mayoría de los homicidios y desapariciones a partir del 2006, entre cuyas víctimas se encuentran integrantes de corporaciones policiacas y de las fuerzas armadas.
  4. La situación actual no es una guerra interna o civil puesto que el objetivo no es la captura del poder político.
  5. El Estado en su conjunto no se encuentra en una posición de fuerza.

Teniendo estas proposiciones en cuenta, no es factible bajo ningún argumento de tipo político, legal o ético considerar como válida una propuesta como la expuesta por el presidente de Morena.

 

Conclusión

            La competencia electoral es la mejor temporada para escuchar propuestas no factibles.  Pero en el caso que nos ocupa, la falta de empatía de un candidato presidencial para con el dolor de las víctimas o sus deudos, coloca la propuesta en una categoría particular de la estulticia.

 

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