Como parte de las actividades de la Semana Global por la Transparencia Legislativa (GLOW 2014, por sus siglas en inglés) del 15 al 25 de septiembre 2014, la Red Latinoamericana por la Transparencia Legislativa dio a conocer los resultados del Índice de Transparencia Legislativa que se levantó en Argentina, Chile, Colombia, México, Perú, Bolivia, Ecuador, Guatemala y Venezuela; mientras que Uruguay lo hizo únicamente en una de las 4 dimensiones del estudio.
Se han dado a conocer los resultados en algunos países miembros de la RLTL. Para el caso de México, se anunciará próximamente la presentación de los mismos.
De origen, cabe subrayar que los principales objetivos de la Red son:
- Generar instrumentos que permitan medir y documentar el avance en la transparencia legislativa de los Estados miembro de la RLTL.
- Ofrecer recomendaciones y propuestas para mejorar los estándares de transparencia legislativa en la región.
- Dar una mayor proyección a las iniciativas nacionales.
- Promover el aprendizaje entre pares y el intercambio de conocimiento entre las organizaciones que trabajan con los Congresos.
- Ser referentes en lo que respecta al trabajo legislativo a nivel regional.
El Índice se encuentra dividido en 4 dimensiones: Normatividad; Labor del Congreso o Asamblea; Presupuesto y Gestión Administrativa; y Mecanismos de Participación, Atención Ciudadana y Rendición de Cuentas. Cada una de ellas contiene una serie de indicadores que miden la existencia, pertinencia y publicidad de normativa e información sobre la actividad del Congreso.
Los resultados del Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa se encuentran disponibles en la web www.transparencialegislativa.org así como un mapa interactivo. En ella también se puede descargar la base de datos en crudo y el libro de códigos.
A continuación se transcriben los resultados generales que el texto del Índice presenta.
Principales Resultados
En promedio, los Congresos o Asambleas Nacionales de Latinoamérica obtuvieron un 40% de Transparencia. Perú (55%) y Chile (53%) tienen niveles de transparencia superiores al 50%, mientras Venezuela (21%) y Bolivia (24%) son los países que se encuentran más rezagados, con cifras inferiores al 25%. Es de destacar que ningún país obtuvo resultados sobre el 70%, lo que indica una importante brecha entre lo que consideramos como óptimo en un Congreso y el resultado final de la evaluación de cada uno de ellos en esta medición.
Lamentablemente, todas las dimensiones del estudio obtienen porcentajes menores al 50%. En 3 de ellas se observan resultados en torno al 45% -Mecanismos de Participación, Atención Ciudadana y Rendición de Cuentas (46%), Labor del Congreso o Asamblea (45%) y Normatividad (44%)-, mientras que la dimensión Presupuesto y Gestión Administrativa presenta sólo un 26%.
A continuación se presentarán los resultados desglosados por dimensión, para comprender más acabadamente por qué se han obtenido tan bajos puntajes
Normatividad
La dimensión Normatividad mide la existencia de una normativa referente a la transparencia legislativa y sus alcances; como así también al tipo de norma jurídica que se trate, como son las leyes, reglamentos, acuerdos, decretos, bases, lineamientos, criterios, etc.
Aquí, Perú (59%) y Ecuador (51%) obtienen rendimientos por sobre el 50%, demostrando tener dispositivos legales que fomentan ciertos niveles de transparencia por sobre el resto de los países participantes de la medición, pero aún muy distantes del óptimo definido por las organizaciones miembro de la RLTL. Por otra parte, continuando con la tendencia general, Bolivia (30%) y Venezuela (32%) presentan los mayores rezagos respecto del resto de los países de la región, aunque es en esta dimensión en las que obtienen mejores resultados.
Cabe destacar aquí que únicamente Perú cuenta con reglamentación en torno a la participación ciudadana, mientras que los otros 8 países evaluados carecen de normas que obliguen o fomenten la relación entre la ciudadanía y el Congreso o Asamblea. En cuanto a la reglamentación del lobby, tan sólo 3 países cuentan con una norma que regule la materia: Chile (100%), mediante la Ley 20.730; Perú (92%), Ley 28.024; y México (97%) en los reglamentos de ambas cámaras del Congreso.
Resulta llamativo que ningún país posea reglamentación u obligación de contar con oficinas sub-nacionales de atención ciudadana; esto es, oficinas del Congreso o Asamblea Nacional en los distritos o interior del país, que brinde información sobre lo que sucede en el Poder Legislativo nacional o sea un medio de vínculo con quienes viven lejos de la sede principal del Congreso o Asamblea.
En cuanto a la obligatoriedad de presentar un registro de intereses, Bolivia y Guatemala no tienen regulada la materia, y Perú lo hace en el Reglamento del Congreso. Argentina y Venezuela poseen una Ley Nacional para la materia, y tan sólo 3 países lo hacen de forma Constitucional: Chile, Colombia y México.
Por otro lado, si bien casi todos los países publican los temas que serán tratados en la sesión plenaria, no todos poseen la materia regulada. De hecho, Perú, Colombia y Chile no lo hacen (en el primer caso es sólo de circulación interna entre los congresistas, y no así para la ciudadanía), lo cual deja librada a discrecionalidad de la autoridad de turno el formato, el modo y tiempo en que publica esta información. Además, la regulación no siempre es completa y no se contemplan todos los asuntos que serán tratados en la sesión para que sean publicados. En la misma línea, la regulación en torno a los temas a tratar en las sesiones de comisión se encuentra pobremente regulada (6 de los 9 países regulan esto, de los cuales 4 establecen un plazo mínimo para hacer pública la información y sólo 2 en Leyes Nacionales).
En cuanto a la existencia de normativa que estipule la creación de un canal de televisión, sólo 2 países no poseen la materia regulada (Bolivia y Guatemala). De los que sí lo hacen, Colombia y Ecuador no establecen que sea de señal abierta; y sólo 2 estipulan que su programación deberá ser pública (México y Venezuela).
Lamentablemente, tan sólo Chile, Ecuador y Guatemala obligan por Ley a sus legisladores a informar sobre sus gastos, aunque Guatemala no estipula plazos para esto, y Chile establece ambiguamente “en la época que correspondan”. Sin embargo, legisladores de 7 de los 9 países evaluados se encuentran obligados a informar sobre las actividades que realizan (Argentina y Bolivia no regulan esta materia), y sólo Ecuador y Guatemala no estipulan plazos para esto.
Se considera sumamente importante la existencia de una norma (en el reglamento interno de las cámaras, en una ley nacional, decreto presidencial, o cualquier otro marco normativo) que regule la publicidad y publicación de información y explicite procedimientos y mecanismos estandarizados para el acceso a la información. De este modo, se permite un conocimiento más acabado sobre el funcionamiento del Congreso o Asamblea, y se previenen discrecionalidades de la administración de turno.
Labor del Congreso o Asamblea
La dimensión Labor del Congreso o Asamblea evalúa la existencia y publicidad de los diferentes medios utilizados por los Congresos para dar a conocer el cumplimiento de sus labores –individuales o de bancada- en materia legislativa (debates, votaciones), de control político (a las diferentes ramas del poder) y elección de autoridades (selección de altos dignatarios). El factor contempla tanto los criterios de transparencia a los que obliga la ley (y sus excepciones justificadas) como los actos de publicidad voluntarios que adelante cada corporación.
Es en esta dimensión donde se aprecia mayor dispersión en los resultados entre países. Uruguay –que sólo participó en este indicador- obtuvo un 67% de transparencia, seguido por Perú (60%), Argentina (57%) y Guatemala (52%). Nuevamente, Bolivia (24%) y Venezuela (12%) son quienes más rezagados se encuentran en la materia.
Aquí puede observarse que más de la mitad de los países medidos no cuenta con mecanismos para registrar lo sucedido en las comisiones de forma textual. Sólo Argentina (76%), Guatemala (63%), Perú y Uruguay (ambos con 68%) cuentan con versiones estenográficas de las reuniones de comisión. Esto resulta de suma importancia, ya que es en ellas donde suceden la mayor cantidad de modificaciones a los proyectos. Sin embargo, sólo Guatemala y Uruguay publican todas las sesiones de comisión en su web, mientras que Argentina lo hace en el caso de que existan (se puede solicitar que haya versión taquigráfica, en cuyo caso se publica en la web; aunque esto no sucede con todas las reuniones de comisión). Perú, por su parte, no publica esta información y no se puede acceder a ella.
En cuanto a las versiones estenográficas del pleno, otro documento de gran importancia para conocer los debates legislativos y las posiciones de los legisladores, Argentina y México se encuentran en la mejor posición con un 80% y 77% respectivamente. Colombia, por su parte, no cuenta con esta documentación de forma completa, sino que sólo se toman notas informales sobre lo que sucede en el pleno; mientras que en Venezuela y Chile, si bien existen, no se puede acceder al documento. Cabe destacar de todas las versiones estenográficas se encuentran en formato de PDF (algunos con acceso a copia a texto y otros sin), lo cual dificulta bastante su análisis y reutilización, ya que no puede extraerse la información fácilmente sobre lo debatido durante el sesión.
En cuanto a las votaciones nominales de los plenos, sólo Venezuela obtiene un 0% ya que la decisión se aprueba o deniega, sin conocer los resultados generales o nominales. Bolivia (43%), Guatemala (71%) y Uruguay (70%) no registran votaciones individuales por legislador, sino sólo los resultados generales de la votación (cantidad de votos afirmativos y negativos), mientras que en Argentina (65%), Ecuador (67%), Perú (72%), Chile (77%) y México (80%) se identifica la votación general con el nombre del legislador, lo cual permite conocer cómo votó cada legislador cada proyecto. En Colombia (77%), por su parte, pueden suceder ambas cosas según sea el caso. Se observa además, que el acceso a este documento es libre y puede hacerse de forma electrónica en línea, y en algunos casos también de forma impresa. Lamentablemente, al igual que lo que sucede con las versiones estenográficas del pleno, estos documentos se encuentran en formato de PDF, lo cual impide su análisis en profundidad y el cruzamiento de información para comparar o conocer diversas votaciones de los legisladores.
En relación a las votaciones nominales de las comisiones, hay 3 países en los que no se registra la votación individual del legislador, sino sólo la decisión general (Bolivia, Guatemala y Venezuela, aunque en este último caso no puede accederse al registro); mientras que en el resto de los países sí se identifica el voto del legislador (Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Uruguay). México, por su parte, no registra votaciones en las sesiones de comisión.
Cabe remarcar también que se detectó un mediano acceso al documento que contiene los temas a tratar en los plenos, donde Colombia obtiene la mejor puntuación (78%), mientras que Venezuela se encuentra en el último lugar con un 50%, ya que el documento sólo contiene la temática que será tratada no los proyectos, cuestionarios, dictámenes, comunicaciones o cualquier otro tema a tratar. También se observa un avance en la memoria legislativa que registra todo lo sucedido en la sesión, ya que Argentina es quien mejor se ubica con un 87%, y Perú quien más rezagado se encuentra con un 62%. Venezuela se ubica en último lugar con un 0%, ya que si bien existe este documento, no puede accederse sino por solicitud al Secretario de la Asamblea Nacional explicando las razones por las que se desea el documento, y hasta el momento no se ha obtenido la documentación solicitada.
Además, casi ningún Congreso provee información sobre las asesorías externas que reciben los congresistas (remuneradas o no) por parte de externos: sólo Uruguay (75%) donde las versiones taquigráficas recuentan todo lo que sucede con fecha, tema, dependencia, etc.; Chile (50%), donde se publican en la web el listado con la entidad asesora, solicitante, título, costo y fecha de comienzo y fin; y muy escasamente Colombia (14%), ya que sólo puede accederse a los contratos efectuados en una única página.
Resulta llamativo que ningún país cuenta con un registro sobre obsequios a los congresistas. Si bien todos los países (a excepción de Venezuela) cuentan con una normativa sobre la ética parlamentaria, en ninguno de los países evaluados existe un documento oficial que registre los regalos que reciben los legisladores en función de su labor.
Puede verse entonces que aún restan muchos esfuerzos por hacer, en particular en recabar todo lo que sucede en las comisiones y sesiones, así como las votaciones y proyectos que se tratan, ya que en muchos casos esta información se publica tarde o incluso no se hace. Además, todos nuestros Congresos restan trabajar en formatos abiertos y reutilizables para que la información allí producida pueda ser trabajada y analizada por quien lo desee de forma rápida y oportuna. Chile ha avanzado últimamente en su portal de datos abiertos con datos parlamentarios[2], aunque aún resta mucho por hacer en este sentido.
Presupuesto y Gestión Administrativa
En la dimensión sobre Presupuesto y Gestión Administrativa se evalúa la publicación del uso y gestión de los recursos financieros y humanos de los Congresos, como así también la existencia de controles internos y externos del presupuesto legislativo. Dentro de esta dimensión se considera tanto el cumplimiento efectivo de la normativa referente al aspecto administrativo, como así también la transparencia proactiva de los Congresos, al publicar información independientemente de su obligatoriedad.
Aquí esdonde hubo un menor rendimiento de los Congresos y Asambleas Nacionales de la región, con un promedio de apenas un 26%. Destaca por sobre el resto de los países el desempeño del Congreso chileno, que alcanza el 50% de transparencia, pero exhibiendo aún grandes posibilidades de mejora en esta dimensión.
En 4 de los países evaluados se publican las propuestas técnicas para el ejercicio presupuestal durante la discusión del presupuesto (Chile, Guatemala, Perú y Venezuela), mientras que en otros 5 éstas no se hacen públicas (Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador y México). Sin embargo, el ejercicio presupuestal se publica en la mayoría de los países evaluados (a excepción de Bolivia y Venezuela) mediante informes periódicos publicados en sus páginas web o documentos impresos. Sin embargo, en Guatemala esta información no puede conocerse por los ciudadanos, y en Chile sólo se conoce a través del informe anual. Además, esta información se presenta en formatos y tablas cerradas dificultando el cruce de información y análisis detallado. La RLTL hizo énfasis en su análisis en la publicación y organización de la información en formatos abiertos y reutilizables, en consonancia con las nuevas tecnologías y diversos usos que se le da a la información en la actualidad, observando serios retrasos y la región respecto a la utilización de nuevas tecnologías en la administración.
También se evaluó la publicidad de las asignaciones presupuestarias a las bancadas o bloques parlamentarios, y su ejecución. En Chile, Colombia y Ecuador éstas no poseen un presupuesto propio; mientras que en Argentina, Bolivia, Perú, Venezuela y la Cámara de Diputados de México esta información no se conoce. Guatemala y el Senado mexicano publican el gasto de las fracciones parlamentarias, aunque en este último caso no de forma completa.
En cuanto a la realización de autorías internas, todos los Congresos presentan informes periódicos, anuales o semestrales según sea el caso. Sin embargo, únicamente Chile, Ecuador y Guatemala publican esta información en sus páginas web, mientras que los informes de los países restantes son de uso interno y no pueden conocerse por la ciudadanía.
En casi todos los países evaluados puede conocerse la estructura administrativa y el salario de los legisladores, a excepción de Bolivia que no cuenta con ninguna información al respecto (y el Senado de Argentina, sí pone a disposición un organigrama de la Cámara, pero no el salario de sus integrantes).
Algo similar sucede con la contratación pública desde el Congreso o Asamblea, ya que todos, a excepción de Guatemala, publican los llamados a licitación para la adquisición de bienes y servicios públicos a través de sus páginas web y en algunos casos en la prensa nacional (Ecuador y Bolivia). Sin embargo, no todos publican el listado de oferentes a estas licitaciones (Ecuador y Venezuela) ni las adjudicaciones finales y montos (Bolivia, México y Venezuela). Por otro lado, sólo Chile y Colombia publican los proveedores de bienes no licitados, mientras que los otros 7 países no informan sobre esto.
Un aspecto central sobre el funcionamiento del Congreso se refiere a los asesores de los legisladores y personal administrativo. Menos de la mitad de los países evaluados publica el listado de los asesores asignados a los congresistas: Chile (ambas cámaras), Ecuador, Guatemala, Perú y el Senado de Argentina difunden una nómina con los nombres de los asesores legislativos, aunque no su currículum vitae o trayectoria. Además, sólo Bolivia, Chile, Colombia y Guatemala publican los concursos públicos para el personal del Congreso o Asamblea, mientras que en los otros 5 países no existe información al respecto.
Sólo Chile, Ecuador, Perú y México brindan un reporte financiero sobre los viajes dentro y fuera del país (México sólo sobre aquellos dentro del país).
Mecanismos de Participación, Atención Ciudadana y Rendición de Cuentas
Aquí se evalúan los Mecanismos de Participación, Atención Ciudadana y Rendición de Cuentas; tanto el cumplimiento efectivo de la normativa y la rendición de cuentas de los congresistas o asambleístas, como así también los mecanismos implementados por los propios Congresos o Asambleas proactivamente que permiten y garantizan la correcta participación y atención ciudadana.
Esta dimensión es la que obtuvo el mejor rendimiento en su conjunto. Destacan Perú (68%), Ecuador (68%) y Chile (65%) con puntajes sobre el 60%. En tanto, Argentina (23%) y Venezuela (27%) no alcanzaron el 30% de transparencia en esta dimensión.
Una de los indicadores aquí refiere a la existencia de una oficina responsable del acceso a la información dentro del Congreso. En general, los países obtuvieron un buen puntaje, a excepción de Venezuela y la Cámara de Diputados de Argentina, quienes no cuentan con una oficina de atención ciudadana. En los resultados desglosados por país pueden verse especificidades sobre sus funciones, horarios de atención y actividades que desarrollan.
En la misma línea, Chile, Colombia, Guatemala, México y Perú cuentan con medios electrónicos para la solicitud de información pública, ya sea a través de la Oficina de Atención Ciudadana o mediante una Dirección interna. Sin embargo, en más de la mitad de los países no existe un mecanismo –interno o externo- mediante el cual se resuelvan los conflictos de acceso a la información: en Argentina, Bolivia, Colombia, Perú y Venezuela no existe un procedimiento previo a la instancia judicial para reclamar por el derecho de acceso a la información pública en sus Congresos.
Otro mecanismo importante de vinculación con la ciudadanía refiere a la existencia y funcionamiento de un canal de televisión. Se evaluó asimismo qué tipo de canal es (internet, televisión abierta o por cable), y qué programación tiene. Aquí también se obtuvo muy buena puntuación, siendo Guatemala (94%), Colombia y Perú (87% cada uno) quienes lideran este indicador. Sin embargo, algunos canales sólo transmiten las sesiones del pleno (Senado de Argentina, Venezuela y Ecuador), otros también las de las comisiones (México y Chile), pero muy pocos reuniones adicionales entre legisladores y sociedad civil (Colombia, Guatemala y Perú), o programas educativos o de información general.
Los aspectos medidos en esta última dimensión son de gran importancia, y afortunadamente nuestros Congresos de la región se encuentran trabajando fuertemente en ello. Es crucial acercar el Congreso o Asamblea Nacional a la ciudadanía, representantes a sus representados, y permitir la participación ciudadana en la formulación de leyes. Para ello, aún se observa un fuerte déficit en la publicación de información de las y los legisladores (hoja de vida o currículum vitae, teléfonos, medios de contacto, etcétera), donde sólo Perú obtiene una buena puntuación con 86%. Además, únicamente en Ecuador y Perú los legisladores presentan informes de gestión ante su distrito, mientras que en Bolivia, México y Venezuela esto lo hacen menos de la mitad de los legisladores y en Argentina, Colombia y Guatemala no se encuentra información al respecto (a pesar que algunos legisladores deciden hacerlo por su cuenta en sus redes sociales o portales web).
Por último, en cuanto a la existencia de un mandato de consultar a los ciudadanos sobre proyectos de ley o actividades de los legisladores, 4 países poseen una reglamentación específica al respecto (Ecuador, Guatemala y Venezuela en la Constitución Política, y Perú en un Acuerdo de Consejo), mientras que Argentina, Chile, Colombia y México no lo hacen. Bolivia, por su parte, posee reglamentación pero éste no es específica al respecto, sino que deja abierta la discrecionalidad del responsable. Por otro lado, en Bolivia, Ecuador, Guatemala y Perú los ciudadanos pueden solicitar intervención en las comisiones legislativas para emitir su opinión, mientras que en Argentina y Colombia esta posibilidad está abierta, en la práctica sucede pocas veces y depende discrecionalmente del presidente de la comisión.
De este modo puede verse como, a pesar de ser la dimensión en la que se obtuvo un mayor promedio en general, restan aún muchos esfuerzos por hacer en la materia. Si bien hay normativa y algunos avances en permitir la participación de la ciudadanía en el proceso legislativo, esto depende en gran medida de la voluntad de la administración de turno y no hay procedimientos estandarizados. Además, se debe hacer énfasis en proveer de más información sobre los representantes electos, tanto histórica como legislativa y de contacto.
Aquí se puede descargar el documento completo:
Índice Latinoamericano de Transparencia Legislativa 2014, final 11sep14